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美国与欧盟达成贸易协定困难重重

2020-04-26 10:28:00 【关闭】 【打印】

   长期以来,美国与欧盟维持着较为紧密的经贸关系,双方相互之间的贸易、投资及在全球经济治理方面的合作,反映了跨大西洋盟友关系的战略稳定性。由于本身对世界经济高度开放,美国与欧盟各自的平均关税税率维持在较低的水平,双方并未达成过自由贸易协定,而是基于世界贸易组织的最惠国待遇来处理双边贸易往来。

比利时布鲁塞尔,欧盟委员会大楼

  美国总统特朗普执政后,美欧战略关系出现明显变化,在贸易领域美国不断抨击欧盟贸易政策不公平,在钢铝、汽车、农产品、数字贸易等领域双方的摩擦加剧,甚至施加或威胁加征惩罚性关税。美欧之间的贸易战成为近年来特朗普政府坚持“美国优先”理念,甚至不惜与传统盟友闹僵的典型例证。尽管美欧暂时就缓和贸易摩擦一度达成共识,但彼此之间的关税威胁并未消除,双方有意为达成贸易协议而举行谈判,但迄今就谈判的覆盖议题范围和协议形式等基本问题仍无法达成共识,要最终达成协议可谓困难重重。 

  鉴于2020年是美国大选年,且美国相继与加拿大和墨西哥、日本、中国等重要经济体达成(阶段性)贸易协定,美欧之间的贸易摩擦有可能进一步升级。新冠肺炎疫情对美国和欧盟的经济均造成重创,双方欲实现经济复苏,加强美欧之间的经贸合作是一条重要路径。各种因素综合作用下,美欧贸易协定何去何从,非常值得关注。 

  传统跨大西洋伙伴间经贸联系紧密

  目前,美国与欧盟都是对世界经济有着举足轻重作用的经济体,也分别是对方最大的贸易和投资伙伴,双方的经贸联系十分紧密。美国与欧盟(包括英国在内共28个国家)的经济总量占全世界GDP大约一半,双方的人口占世界总人口的11%。 

  首先看美国与欧盟之间的贸易往来。根据美国商务部经济分析局的数据,2018年,美国与欧盟的贸易总额超过1.2万亿美元。其中,美国出口至欧盟28国(含英国)的货物贸易额为3210亿美元,从欧盟28国进口的货物贸易额为4910亿美元,美国的逆差为1700亿美元。美国与欧盟的货物贸易占美国总货物贸易额的20%。值得一提的是,欧盟国家中,德国对美国的货物贸易顺差最大,为690亿美元,继中国、墨西哥、日本之后位列对美货物贸易顺差排名榜的第四位。与此同时,2018年美国出口至欧盟28国的服务贸易额为2560亿美元,从欧盟28国进口的服务贸易额为1960亿美元,美国的顺差为600亿美元。美国与欧盟的服务贸易占美国总服务贸易额的33%。总体而言,2018年美国对欧盟的贸易存在1100亿美元的逆差。 

  其次看美国与欧盟之间的投资合作。根据美国商务部经济分析局的数据,2018年,美国吸纳的全球外国直接投资(FDI)为4.3万亿美元,而对外直接投资为5.9万亿美元。这其中,美国吸纳来自欧盟28国的FDI为2.6万亿美元,对欧盟28国的FDI为3.2万亿美元。由于英国目前已经从法律上脱离欧盟,如果单独统计,2018年美国吸纳英国的FDI为5610亿美元,吸纳其他27个欧盟国家的FDI为2.03万亿美元;美国对英国的FDI为7580亿美元,对其他欧盟国家的FDI为2.5万亿美元。可见,英国在美欧的相互投资中扮演着非常重要的角色。 

  最后看美国与欧盟企业各自为对方创造的就业岗位。2017年,美国企业及其分支机构在欧盟28个国家的总销售额达2.4万亿美元,雇用了440万人;欧盟国家企业及其分支机构在美国的销售额为2.1万亿美元,雇用了410万人。换言之,美欧双方的企业都为对方创造了数百万个就业岗位,为当地社会经济的发展创造了巨大的财富和机遇。 

  欧盟目前同约70个经济体签署了超过40项贸易协议,美国则与20个国家签署了14项自贸协定。尽管美国与欧盟的经济高度整合在一起,双方的产业链和价值链紧密联系,但从未达成过任何自由贸易协定,而是基于世界贸易组织的最惠国待遇处理双边贸易。目前,美欧各自的平均关税税率都处于较低的水平,美国的平均关税税率约为3.5%,欧盟的平均关税税率约为5.2%,超过60%的美欧双边货物贸易是免税的。不过,特定行业的关税税率较高,以及一些非关税壁垒,仍构成美欧经贸合作中的障碍。 

  特朗普执政后美欧贸易摩擦不断升级

  特朗普政府上台后,美国对欧盟的贸易政策经常提出尖锐批评,认为美欧之间的贸易关系对美国不公平。在特朗普看来,对美国保持大额贸易顺差的经济体,都是在占美国的“便宜”,美国要纠正这种不平衡的贸易,实现“对等”。由于目前欧盟28国对美国的货物贸易顺差高达1700亿美元,特朗普政府对此耿耿于怀,其在竞选总统及执政期间一直都希望显著降低美国的对外贸易顺差,因此不惜向盟友“开刀”。 

  2018年6月,美国宣布对欧盟生产的特定钢、铝产品分别加征25%和10%的关税。根据2018年的数据,美国进口的欧盟钢铁产品和铝产品,分别占美国进口钢铁产品和铝产品总量的约20%和约10%。欧盟对美国的做法非常不满,并针对性地对美国出口至欧盟的价值30亿美元的产品(包括钢铁、威士忌、游艇、摩托车等)加征10%-25%的关税。 

  除了钢铝产品,汽车是美欧贸易中的一个重要摩擦点。根据美国国际贸易委员会的数据,2018年美国从欧盟28国进口的汽车价值436亿美元,即使排除英国,进口额也达341亿美元,汽车是欧盟对美国出口额仅次于医药用品的商品。特朗普政府对于美欧之间汽车的关税不对等非常不满,尤其是美国对乘用车征收的关税税率只有2.5%,而欧盟的税率则为10%。不过欧盟反驳称,并非所有汽车类产品都是欧盟的关税高于美国,例如欧盟对卡车征收的关税税率为22%,低于美国的25%。 

  2019年5月,特朗普宣布根据美国商务部的调查,认定欧盟、日本等经济体出口至美国的汽车威胁了美国的国家安全,称其有权对欧盟出口的汽车施加贸易限制,包括加征关税。随后,特朗普要求美国贸易代表包括欧盟、日本在内的相关方就汽车贸易问题进行谈判。在此之后,特朗普政府就不断用威胁对欧盟出口至美国的汽车加征关税,来迫使欧盟在美欧贸易中做出让步。 

  美欧之间还在农产品贸易方面剑拔弩张。对特朗普而言,农业州的选票对其赢得总统选举至关重要,在对外进行贸易谈判时,特朗普都极力维护美国农民的利益。2018年,美国对欧洲28国农产品出口额为140亿美元,从欧洲28国进口农产品的价值为240亿美元,美国的逆差为100亿美元。值得注意的是,美国农产品的平均进口关税税率为12%,而欧盟的税率则平均为30%。 

  美国不仅抱怨欧盟的农产品税率更高,还对包括肉类、乳制品、谷物、油菜籽以及一些水果和蔬菜的免税配额有限,同时在卫生和动植物检验检疫、激素使用量等问题上存在较多非关税壁垒。欧盟对食品、酒类等产品的地理信息标识、资质和标签也有着严格的规定。双方在农产品贸易上摩擦不断,而欧盟希望通过增加美国大豆和牛肉进口,缓和与美国在农产品贸易的摩擦。2019年8月,美欧就欧盟向美国牛肉产品扩大开放达成协议。 

  数字经济是近年来非常重要的国际贸易增长点。根据2017年的数据,美欧之间信息通信技术领域服务及相关设备服务的贸易额为3070亿美元,占美欧总贸易额的约1/4。其中,美国对欧盟的出口为1900亿美元,从欧盟的进口为1170亿美元。目前,美欧围绕跨境数据流动和保护的监管规则存在明显的分歧。美国对跨境数据流动不做泛化限制,只在特定领域对与之相关的隐私问题进行专门的规定;欧盟则把通信隐私和个人数据保护视为基本人权,并写入欧盟法律。欧盟认为美国目前对数据保护的力度是不够的,而美国认为欧盟对数据限制过于严格,可能阻碍信息产业的发展。 

  2018年5月,欧盟的《通用数据保护条例》正式生效。该条例规定了严格的处罚机制,如果一家公司或机构违反条例,可能被处以该机构当年全球总营业额4%或2000万欧元(取两者中的多者)的罚金。2019年1月,法国的数据监管机构就对谷歌公司处以了5000万欧元的罚款,原因是谷歌公司对个性化广告的推送缺少透明度、信息不充分,以及并未有效征求用户的同意。 

  美国认为,欧盟对于数据保护、数据贸易、企业违反税务相关规定的处罚等,都可能成为影响双方在这一领域贸易往来的障碍。2019年7月,美国贸易代表办公室针对的是法国开征“数字服务税”发起了一项“301”调查,理由是担心这种税阻碍美国的互联网科技企业在欧盟国家开展业务。为此,美国准备对价值24亿美元的法国输美商品加征最高100%的关税,并对法国的相关服务贸易施加限制或征收费用,以应对法国对美国互联网企业可能征收的数字税。 

  此外,已经历时十余年的“波音—空客”补贴案也再起波澜。双方都认定对方的补贴影响了本国航空产业的发展,并各自准备了一份价值超过100亿美元的报复征税清单。 

  美欧贸易谈判的难点及前景

  对美欧双方而言,与对方达成贸易协议都是利大于弊的结果。尤其对特朗普政府而言,欧盟最近几年与加拿大、日本和越南等国达成了自贸协定,美国同欧盟开展贸易时,在与这些国家的竞争中处于不利地位。另外,考虑到美国与欧盟的经济规模和在世界经济中的影响力,如果达成一份全面的经贸合作协定,其中的很多内容都有可能成为全球规则的基础,使美欧在塑造新的国际经济秩序和贸易规则方面掌握主动,而这也将对包括中国在内的新兴经济体产生显著影响。 

  实际上,在奥巴马执政期间,美国与欧盟一直在谈判“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定”,然而经过15轮的谈判,随着奥巴马任期的结束和特朗普的上台,这一谈判被搁置。在执政的最初一年半里,特朗普总统连续向欧盟发难,导致双方的贸易关系相当紧张。2018年7月,特朗普与时任欧盟委员会主席容克经过会谈达成共识,双发将努力缓和贸易紧张关系。2018年10月,特朗普政府通知美国国会,根据《贸易授权法案》,美国准备启动与欧盟新的贸易谈判。 

  对于拟议中的贸易谈判,美国与欧盟在谈判范围方面就存在很大的分歧,是否包含农产品是争论的核心。美国的目标是,与欧盟达成一份全面的贸易协议,解决包括商品、服务、农业、政府采购、数字贸易、投资、知识产权、劳工与环境保护、汇率管理等领域的关税和非关税壁垒问题,并采用分阶段的方式达成协议。欧盟方面则希望缩小协议覆盖的范围,谈判目标集中于降低美国对欧盟生产的工业产品的关税税率,同时解决一些监管规则方面的非关税壁垒问题,但将农业排除在协议之外。 

  虽然双方承诺在谈判期间暂不升级关税,并共同检查美国针对欧盟所产钢铝产品的“232”调查,但特朗普还是不断对欧盟发出关税威胁,特别是准备对欧盟出口至美国的汽车发起“232”调查并加征关税,以确保双方的贸易谈判覆盖农产品。对此,欧盟也强势回应称,如果美国对欧盟发起新的“232”调查或依据美国的贸易法律与欧盟产生新的贸易摩擦,欧盟将停止与美国的贸易谈判。 

  值得强调的是,由于英国脱离欧盟,欧盟与美国谈判贸易协定存在更多不确定性。英国在欧盟中更加倾向自由贸易和对外开放,英国脱欧之后的欧盟与美国达成贸易协议可能面临更大的阻碍,尤其是法国由于特朗普政府退出《巴黎气候协定》而反对欧盟与美国进行贸易谈判。总之,美国与欧盟要想达成一份全面的贸易协定从目前来看可谓困难重重。 

  张旭东 同济大学全球治理与发展研究院研究员、清华大学国际关系学系博士

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